自然資源、生態(tài)環(huán)境和林草三家如何劃分監(jiān)管職責(zé)和執(zhí)法邊界

2020年2月28日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》（2020年版），將自然保護(hù)地（包括國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園。自然公園又包括森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)、沙漠公園、海洋公園、地質(zhì)公園）內(nèi)非法開(kāi)礦、采石、挖沙、建設(shè)等違法行為統(tǒng)一納入生態(tài)環(huán)境部門(mén)綜合執(zhí)法清單。

2020年4月10日，國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室印發(fā)《關(guān)于做好林草行政執(zhí)法與生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法銜接的通知》（點(diǎn)開(kāi)鏈接），將此前由林草部門(mén)（含自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)）依據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)修筑設(shè)施審批管理暫行辦法》《森林公園管理辦法》《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》行使的部分執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一移交生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)。

2021年12月，新頒布的《濕地保護(hù)法》，明確林草部門(mén)是濕地保護(hù)執(zhí)法主體。

2022年8月16日 ，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家林草局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2022〕142號(hào)），進(jìn)一步明確了涉及生態(tài)保護(hù)的部門(mén)監(jiān)管職責(zé)和執(zhí)法邊界，具體規(guī)定是：

各級(jí)自然資源主管部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)，強(qiáng)化對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。各級(jí)自然資源主管部門(mén)要嚴(yán)格國(guó)土空間用途管制實(shí)施監(jiān)督；各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)要做好生態(tài)環(huán)境監(jiān)督工作；各級(jí)林業(yè)和草原主管部門(mén)重點(diǎn)抓好自然保護(hù)地的監(jiān)督管理。

各級(jí)自然資源主管部門(mén)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)批準(zhǔn)后發(fā)生的違法違規(guī)用地用海用島行為，按照《土地管理法》《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)規(guī)定從重處罰。處理情況在用地用海用島報(bào)批報(bào)件材料中專(zhuān)門(mén)說(shuō)明。

破壞生態(tài)環(huán)境、破壞森林草原濕地或違反自然保護(hù)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)管理規(guī)定，由生態(tài)環(huán)境、林草主管部門(mén)按職責(zé)依照《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《草原法》《濕地保護(hù)法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《森林法實(shí)施條例》等法律法規(guī)從重處罰。

對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)進(jìn)行非法開(kāi)礦、修路、筑壩、建設(shè)造成生態(tài)破壞的違法行為移交生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法部門(mén)。

造成生態(tài)環(huán)境損害的，由所在地省級(jí)、市級(jí)政府及其指定的部門(mén)機(jī)構(gòu)依法開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。

簡(jiǎn)單解讀一下。此前，涉及自然保護(hù)地的執(zhí)法，統(tǒng)一由生態(tài)環(huán)境部門(mén)行使后，對(duì)自然資源部門(mén)是否還履行查處職責(zé)，存在不同理解。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只要涉及自然保護(hù)地范圍內(nèi)的執(zhí)法，都應(yīng)由生態(tài)環(huán)境部門(mén)統(tǒng)一行使，自然資源部門(mén)不再行使，以避免出現(xiàn)多主體重復(fù)執(zhí)法。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《自然保護(hù)區(qū)條例》第三十五條規(guī)定：違反本條例規(guī)定，在自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開(kāi)墾、燒荒、開(kāi)礦、采石、挖沙等活動(dòng)的單位和個(gè)人，除可以依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定給予處罰的以外，由縣級(jí)以上人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門(mén)或者其授權(quán)的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒(méi)收違法所得，責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施；對(duì)自然保護(hù)區(qū)造成破壞的，可以處以300元以上1萬(wàn)元以下的罰款。

關(guān)鍵是這條：除可以依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定給予處罰的以外。也就是說(shuō)，對(duì)自然保護(hù)地范圍內(nèi)違反《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)行為，自然資源部門(mén)應(yīng)該查處。

生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，是在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的陸域、水域、海域等區(qū)域，是保障和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的底線(xiàn)和生命線(xiàn)。自然保護(hù)地只是生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)范圍內(nèi)的一種類(lèi)型。

生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定以后，對(duì)涉及生態(tài)保護(hù)的監(jiān)管和執(zhí)法，由自然資源、生態(tài)環(huán)境、林草三個(gè)部門(mén)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，分別行使。

自然資源部門(mén)：對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)實(shí)施情況，會(huì)同相關(guān)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督檢查；負(fù)責(zé)國(guó)土空間用途管制實(shí)施情況的監(jiān)督。對(duì)違反《土地管理法》《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》《土地管理法實(shí)施條例》等行為履行查處職責(zé)。（未提及《礦產(chǎn)資源法》）

生態(tài)環(huán)境部門(mén)：負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督工作。對(duì)違反《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等行為履行查處職責(zé)。涉及在自然保護(hù)地內(nèi)非法開(kāi)礦、修路、筑壩、建設(shè)造成生態(tài)破壞的違法行為，由生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)查處。（與此前生態(tài)環(huán)境與林草執(zhí)法職責(zé)分工保持一致）

林草部門(mén)：負(fù)責(zé)自然保護(hù)地的監(jiān)督管理。對(duì)違反《森林法》《草原法》《濕地保護(hù)法》《森林法實(shí)施條例》等行為履行查處職責(zé)。

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